Artykuły

Najwyższa Izba Kontroli postanowiła ocenić "prawidłowość wykorzystania przez gminy środków publicznych na zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi". Kontrola objęła 83 gminy w latach 1998, 1999 oraz w pierwszym kwartale 2000 roku, a przeprowadziła ją w okresie od 4 kwietnia do 27 lipca 2000 roku delegatura w Poznaniu jako jednostka koordynująca oraz delegatury w Białymstoku, Bydgoszczy, Gdańsku, Kielcach, Lublinie, Łodzi, Olsztynie, Opolu, Szczecinie, Warszawie, Zielonej Górze.
W większości skontrolowanych gmin NIK stwierdził liczne przypadki działań nielegalnych, niegospodarnych i nierzetelnych.
NIK ocenia jako nielegalne m.in. wydatkowanie środków pochodzących z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na zadania nie ujęte w gminnych programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Działania takie w 1998 roku stwierdzono w 51% kontrolowanych gmin, a w 1999 roku - w 45.8% gmin i w I kwartale 2000 roku w 22.9% gmin. Kwoty nieprawidłowo wydatkowanych środków wyniosły w 1998 roku 19.1% poniesionych wydatków, w 1999 roku - 7.9%.
NIK ocenia jako niegospodarne m.in. nieegzekwowanie w pełnej wysokości opłat za korzystanie z zezwoleń. Nieprawidłowości w tym zakresie stwierdzono w 28% kontrolowanych jednostek.
NIK ocenia jako nierzetelne m.in. zamieszczanie w gminnych programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych zadań sformułowanych w sposób ogólnikowy, bez rozpoznania występujących zagrożeń oraz znaczne opóźnienia w uchwalaniu programów - przypadki nierzetelności stwierdzono w 38.6% kontrolowanych gmin.
NIK ocenia jako nierzetelne i niegospodarne przyjmowanie przez gminy oświadczeń o wartości sprzedaży bez podejmowania czynności zmierzających do ich weryfikacji. Działania weryfikacyjne w badanym okresie podjęły tylko dwie gminy (2.4%).
Przeprowadzone kontrole nie ujawniły konkretnych przypadków korupcji, ale wskazały obszary nieprawidłowości, które mogą mieć związek ze zjawiskami korupcyjnymi: nieprzestrzeganie zasad obowiązujących przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, przyjmowanie opłat w wysokości mniejszej niż wynikało to z deklarowanej przez sprzedawców wartości sprzedaży alkoholu, nierzetelne rozliczanie dotacji udzielanych podmiotom spoza sektora finansów publicznych.

Gminne programy RPA

W 26.5% gmin ich rady co najmniej raz w badanym okresie nie dopełniły obowiązku corocznego uchwalania gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Programów takich nie posiadało 19.3% kontrolowanych gmin w roku 1998, 12.0% gmin w 1999 r. i 9.6% w I kwartale 2000 roku.
Programy w zdecydowanej większości nie były uchwalane przed rozpoczęciem roku budżetowego, którego dotyczyły. W terminie przygotowało je tylko 32.5% gmin. Stwierdzone nieprawidłowości polegały też na braku diagnozy w zakresie problemów i zagrożeń związanych z nadużywaniem alkoholu, na ogólnikowym sformułowaniu zadań i nieokreślaniu nakładów na ich wykonanie, niewskazywaniu osób odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań lub ujmowaniu w nich zadań nie związanych z profilaktyką przeciwalkoholową.
 W jednej z małych gmin na Podlasiu[1] nie określono skali zagrożeń wynikających z nadmiernego spożywania napojów alkoholowych. Diagnozę zawartą w programach ograniczono do corocznego powielania tych samych zapisów - takich jak: "szkody występujące u osób pijących i ich rodzin, alkoholowa dezorganizacja środowiska pracy, naruszenia prawa i porządku przez osoby nietrzeźwe".
 W programach uchwalanych przez radę jednego z miast wojewódzkich nie określano kosztów realizacji ujętych w nich zadań. Uniemożliwiało to dokonywanie oceny pod względem finansowym stopnia realizacji programu.

Zezwolenia na sprzedaż napojów
alkoholowych i opłaty za nie

Dochody kontrolowanych gmin z tytułu opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych stanowiły od 0.3% do 2.3% ogółu dochodów gmin. W 31.3% gmin ich rady nie ustaliły - choć jest to ich ustawowe zadanie - szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych. W 28.9% skontrolowanych gmin wystąpiły nieprawidłowości w przyjmowaniu oświadczeń o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim, składanym przez podmioty prowadzące sprzedaż. Podawano w nich wartości szacunkowe zamiast konkretnych kwot lub informowano o przekroczeniu bądź nieprzekroczeniu wartości sprzedaży, będącej podstawą zwiększenia opłaty podstawowej.
 Urząd Miejski w środkowej Polsce w latach 1998-1999 nie egzekwował od podmiotów prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych oświadczeń o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim, pobierając wyłącznie opłaty w wysokości podstawowej, bez zwiększeń z tytułu przekroczenia wartości sprzedaży tych napojów ponad 10 tysięcy euro lub 30 tysięcy euro.
 Raport NIK przytacza przykłady urzędów gminnych, które nie wyegzekwowały oświadczeń od 30-40% sprzedawców.
W 27.7% gmin przyjmowano opłaty w wysokości mniejszej, niż wynikało to z deklarowanej przez sprzedawców wartości sprzedaży alkoholu w roku poprzednim oraz aktualnej ceny spirytusu.
 Dochody jednego z miast w województwie kujawsko-pomorskim w latach 1998-1999 z powodu przyjmowania zaniżonych opłat były niższe o ponad 80 tysięcy złotych.
Urząd Gminy pobierał opłaty za korzystanie z zezwoleń w wysokości mniejszej niż należało. Zaniżenie dochodów z powodu bezpodstawnego umarzania oraz nieuwzględniania wartości sprzedaży w roku poprzednim w okresie od 1999 do I kwartału 2000 roku wyniosło prawie 50 tysięcy złotych.
Władze niektórych gmin pozwalały wnosić opłaty po 31 stycznia 2000, zgadzając się jednocześnie na wpłacanie w ratach. Opóźnienia w terminowym regulowaniu opłat stwierdzono w 56.6% gmin.
 Na Kielecczyźnie pewien Urząd Miasta i Gminy w terminie do 31 stycznia 2000 roku przyjął zaledwie 56.5% planowanych dochodów.
 W jednym z małych miast Mazowsza przed upływem ustawowego terminu wpłynęło tylko 49.1% opłat, a opóźnienia sięgały 77 dni. W innej, wiejskiej gminie mazowieckiej opóźnienia opłat za zezwolenia dotyczyły 51.2% ogółu handlujących napojami alkoholowymi.
W 32.5% skontrolowanych gmin - mimo że podmioty prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych nie wnosiły opłat w ustawowym terminie - wygaśnięcie zezwoleń nie było potwierdzane decyzjami administracyjnymi.
 Wójt wiejskiej gminy na Mazowszu nie wydawał decyzji o wygaśnięciu zezwoleń nawet w przypadkach opóźnień wnoszenia opłat sięgających 95 dni.

Niezweryfikowane oświadczenia

Gminy nie próbowały weryfikować oświadczeń składanych przez podmioty prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych, mimo że były do tego powody. Tylko w jednym przypadku odnotowano żądanie przedłożenia zestawień dokumentujących obrót napojami alkoholowymi i jeden raz zwrócono się do urzędu skarbowego z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli.
 Zarząd miasta w województwie zachodniopomorskim w kwietniu 2000 roku wystąpił do Urzędu Skarbowego z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli wiarygodności oświadczeń złożonych przez 19 podmiotów sprzedających napoje alkoholowe.
 Urząd Gminy i Miasta w pobliżu Warszawy w przypadku wątpliwości co do danych zamieszczanych w oświadczeniach żądał przedstawienia do wglądu zestawień i dowodów sprzedaży.
Z ustaleń kontroli wynika, że w niektórych urzędach byłoby uzasadnione poddanie weryfikacji oświadczeń o wartości sprzedaży napojów alkoholowych.
 Na wniosek Delegatury NIK w Lublinie przeprowadzono kontrole, mające na celu ustalenie rzeczywistej wartości sprzedaży napojów alkoholowych w latach 1998-1999 przez sześciu sprzedawców. W dwóch przypadkach stwierdzono różnice pomiędzy wartościami podanymi w oświadczeniach, a wartościami ustalonymi w wyniku kontroli podatkowej, wynoszące 100 tysięcy złotych.
 Urząd jednej z gmin w Wielkopolsce nie sprawdzał, czy dane w oświadczeniach o wartości sprzedaży są prawdziwe, mimo że zamieszczane w tych oświadczeniach kwoty za rok 1999 w 16 przypadkach były tylko nieznacznie niższe od równowartości 10 tysięcy euro lub 30 tysięcy euro. Przekroczenie tych wartości powodowałoby wzrost opłat.
Ustalenia kontroli wykazały, że 89.2% urzędów gmin przyjmowało opłaty podwyższane o 50% lub 100% w przypadkach, gdy wartość progowa określona w art.111 ustawy - czyli 10 tysięcy euro lub 30 tysięcy euro - została przekroczona, jeśli weźmie się pod uwagę łączną wartość wszystkich rodzajów napojów alkoholowych w danym punkcie sprzedaży. W pozostałych 9 gminach stosowano inny sposób obliczania podwyższonej opłaty: zwiększano ją w przypadkach, gdy wartość sprzedaży danego rodzaju napoju alkoholowego, objętego jednym zezwoleniem, przekroczyła równowartość 10 tysięcy euro lub 30 tysięcy euro.
Na przykładzie miasta Tomaszów Mazowiecki porównano te dwie metody określania wysokości opłat. Wysokość opłat wyliczona metodą "od każdego zezwolenia" wyniosła ogółem 111 884 złotych za rok 1998, 166 821 złotych za rok 1999 - w takiej wysokości opłaty te zostały pobrane. Kwota opłat określona metodą "od łącznej wartości sprzedaży w danym punkcie" wyniosłaby odpowiednio 154 993 złote i 204 494 złote.
Najwyższa Izba Kontroli wskazuje na potrzebę zmiany art.111 Ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi: zmiana ta powinna polegać na jednoznacznym określeniu sposobu ustalania wysokości opłat w celu wyeliminowania możliwości stosowania dwóch metod ich obliczania. Opłaty ustalane według łącznej wartości sprzedaży w danym punkcie mogą być w skrajnych przypadkach wyższe (hipotetycznie) nawet o 70% od określanych oddzielnie dla każdego rodzaju zezwolenia.

Wykorzystanie dochodów
z opłat za zezwolenia

Dochody z opłat prawie we wszystkich kontrolowanych jednostkach były jedynym źródłem pokrywania wydatków na przeciwdziałanie alkoholizmowi. Tylko w sześciu gminach (7.2%) w 1998 roku i w 1999 roku wydatki na przeciwdziałanie alkoholizmowi były wyższe od dochodów z tytułu opłat.
 W 1998 roku gminy te wydały więcej o 258 tysięcy złotych niż uzyskały z opłat, w 1999 roku - o 763 tysięcy złotych.
Zrealizowane wydatki gmin na profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych stanowiły 73.3% i 78.5% dochodów uzyskanych z opłat, przy czym poniżej połowy wynosiły one w 32.5% gmin w roku 1998 oraz w 30.1% w roku 1999. Jedynie dwie gminy w 1998 roku nie wydały żadnych kwot na profilaktykę przeciwalkoholową, mimo że uzyskały dochody z opłat w wysokości kilkudziesięciu tysięcy złotych.
Stopień wykorzystania dochodów z opłat przez kontrolowane gminy w latach 1998-1999 kształtował się następująco:

	Liczba gmin	Liczba gmin
	1998	1999
poniżej 25%	14	8
25.1-50	13	17
50.1-75	20	27
75.1-100	30	25
powyżej 100%	6	6
Razem	83	83

Przyczyną niskiego stopnia wykorzystania tych środków był przede wszystkim brak dobrze opracowanych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych lub ogólnikowe sformułowanie zadań, jak również mała aktywność gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (spowodowana m.in. brakiem kwalifikacji ich członków) oraz przeznaczanie środków z opłat na zadania nie związane z przeciwdziałaniem alkoholizmowi. Przypadki słabego wykorzystania środków spowodowane były również tym, że - głównie w miejscowościach wczasowych, uzdrowiskowych, przygranicznych - dochody te przekraczały rzeczywiste potrzeby danej gminy w sprawach alkoholowych.
Wydatkowanie środków mimo braku uchwalanego programu PRPA odnotowano w 1998 roku w 16 gminach, w 1999 roku w 10 gminach i w I kwartale 2000 roku w 8 gminach.
Zarządy gmin na zadania nie ujęte w gminnych programach w latach 1998 i 1999 poświęciły 19.1% i 7.9% wydatków ujętych przez skontrolowane gminy jako związane z profilaktyką przeciwalkoholową.
 Zarząd jednego z miast wojewódzkich z opłat za korzystanie z zezwoleń sfinansował w 1998 roku m.in. zakup samochodu przystosowanego do przewożenia osób nietrzeźwych dla straży miejskiej oraz zakup samochodu dla Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.
 W dwóch innych wielkich miastach kwoty rzędu 150-200 tysięcy złotych przeznaczono na dofinansowanie działalności izby wytrzeźwień, zakup wyposażenia biurowego oraz alkomatów dla policji.
 Zarząd Miasta w Wielkopolsce w latach 1998-1999 na budowę hali sportowej wydatkował 200 tysięcy złotych, czyli blisko 40% dochodów uzyskanych z opłat za korzystanie z zezwoleń. W innym mieście zakupiono dla policji radiowóz, sprzęt informatyczny, alkomat i radiotelefon, a Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej zarząd zakupił ponadto samochód oraz sfinansował prace remontowe.
 Z innych przykładów mamy jeszcze: wynagrodzenie pełnomocnika ds. uzależnień, zakup pomp dyfuzyjnych dla ZOZ, dwóch samochodów i alkomatu dla straży miejskiej, modernizację oddziału dziecięcego i wewnętrznego szpitala, spłatę kredytu zaciągniętego na budowę oczyszczalni, zakup drzwi do urzędu, zorganizowanie placu zabaw, budowę kortu tenisowego, pokrycie kosztów korzystania przez dzielnicowych z urządzeń przywoławczych, wyposażenie sali komputerowej, zakup krzeseł do sali narad urzędu gminy, sfinansowanie robót drogowych, melioracyjnych, porządkowych, składki ubezpieczenia społecznego dla pracowników oświaty, żaluzje dla Gminnego Ośrodka Zdrowia, koszty adaptacji kotłowni w szkole.
Dochody z opłat wykorzystywano również na wspomaganie różnych instytucji i służb, na przykład policji, placówek oświatowych, służby zdrowia oraz podmiotów nie zaliczanych do sektora finansów publicznych. W 9 urzędach gmin stwierdzono brak kontroli wykorzystania udzielonych dotacji, nierzetelne ich rozliczanie oraz brak kwestionowania tego, że przeznacza się dotacje na zadania nie związane z przeciwdziałaniem alkoholizmowi.
Środki nie wykorzystane przez gminy objęte kontrolą, pochodzące z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w latach 1998-1999 stanowiły 25.9% i 20.9% dochodów osiągniętych w tych latach. Tylko w dwóch gminach - Kędzierzynie-Koźlu i Rydzynie - rady tych gmin przyjęły uchwały, aby umieścić w wykazie wydatków nie wygasających środki nie wykorzystane na zadania ujęte w gminnych programach. Środki nie wykorzystane w latach 1998-1999 rady gmin przeznaczały na spłatę pożyczek i kredytów oraz wydatki bieżące: dofinansowanie budowy kanalizacji, na pokrycie wydatków Ośrodka Rehabilitacji Dzieci Niepełnosprawnych, realizację programu "Bezpieczne Miasto", wykonanie oświetlenia ulic.

Realizacja zadań programu PRPA

Podstawowe zadania realizowane przez gminy w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych dotyczyły w szczególności: organizowania i prowadzenia świetlic terapeutycznych, punktów konsultacyjnych, prowadzenia szkoleń, realizacji programów terapeutycznych, organizacji imprez trzeźwościowych i seminariów, udzielania porad, popularyzowania zdrowego trybu życia, wspomagania organizacji abstynenckich, udzielania pomocy ofiarom przemocy. W 27.3% gmin stwierdzono niepełne wykonanie zadań ujętych w gminnych programach PRPA. Oto kilka przykładów.
 Zarząd gminy w województwie podlaskim nie zapewnił przeprowadzenia zaplanowanych szkoleń, nie utworzył punktu konsultacyjnego, nie zorganizował imprez promujących trzeźwość.
 Zarząd gminy na Mazurach nie zrealizował m.in. utworzenia punktu konsultacyjnego, szkolenia, wsparcia ruchów samopomocowych, prowadzenia programów terapeutycznych.
 Zarząd gminy na Mazowszu nie utworzył punktu konsultacyjnego, nie uruchomił telefonu zaufania, nie dofinansował żadnej organizacji działającej na rzecz przeciwdziałania alkoholizmowi.
 Zarząd Miasta w Opolskiem nie zapewnił szkolenia pracowników socjalnych, utworzenia świetlicy środowiskowo-socjoterapeutycznej, powołania centrum pomocy rodzinie.
 W jednej z gmin mazurskich nie zorganizowano zaplanowanych warsztatów, treningów terapeutyczno-interpersonalnych dla osób uzależnionych, nie realizowano programów terapeutycznych dla członków rodzin alkoholowych.
 Zarząd miasta i gminy w województwie kujawsko-pomorskim nie rozpoczął budowy ośrodka terapeutyczno-konsultacyjnego z poradnią odwykową.
 W gminie w pobliżu Warszawy nie przeszkolono pracowników opieki społecznej, policji, nie zostały też wdrożone zaplanowane programy profilaktyczne.
 W gminie mazowieckiej nie utworzono klubu abstynenta i grupy wsparcia dla żon alkoholików oraz ofiar przemocy w rodzinie.

W 7.2% gmin w związku z realizacją zadań w zakresie profilaktyki odnotowano przypadki odstępstw od postanowień ustawy o zamówieniach publicznych.
Spośród 942 osób wchodzących w skład 83 skontrolowanych gminnych komisji 24.5% nie posiadało przeszkolenia w zakresie profilaktyki rozwiązywania problemów alkoholowych, czego wymaga art. 41 ustawy. Tylko w 33.7% gmin wszyscy członkowie komisji posiadali wymagane przygotowanie. W 4 gminach żaden z członków komisji nie miał odpowiedniego przeszkolenia.
Gminy w różnym stopniu wykorzystywały możliwości kierowania na badanie przez biegłego w związku z nadużywaniem alkoholu. W 31.3% gmin nie skierowano na takie badanie ani jednej osoby. W pozostałych liczba osób skierowanych przez komisje wahała się od 4 w Opolu do 1902 w Łodzi. Komisje złożyły 5916 wniosków do sądów o zastosowanie obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego: w 1998 roku - 2594, w 1999 roku - 2655 i w I kwartale 2000 roku - 667. Z możliwości tej określonej przepisem art.26 ustawy nie skorzystano w 22.9% gmin.
Na podstawie ustaleń kontroli dotychczas skierowano sześć zawiadomień do rzecznika dyscypliny finansów publicznych oraz przygotowano dwa wnioski o ukaranie w związku z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych.
Delegatura NIK w Szczecinie zawiadomiła rzecznika o przekroczeniu w jednej z gmin upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych. Polegało ono na wydatkowaniu środków pochodzących z opłat za korzystanie z zezwoleń na: zakup łodzi dla uczniowskiego klubu żeglarskiego, dofinansowanie remontu pracowni komputerowej w szkole podstawowej, zakup sprzętu komputerowego dla urzędu gminy i szkół, nagrody dla pracowników ośrodka pomocy społecznej.
Rzecznik dyscypliny finansów publicznych odmówił wniesienia wniosku o ukaranie uznając, że kwestionowane wydatki poszły na cele "związane z przeciwdziałaniem alkoholizmowi" oraz że "w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi mieści się tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokojenie motywuje powstrzymanie się od spożywania alkoholu".

We wnioskach NIK podsumowuje efekty finansowe kontroli, które warto przytoczyć - mimo że kontrola obejmowała tylko 83 gminy (około 3% polskich gmin) - dla zorientowania się, o jakiego rzędu kwoty chodzi. A więc te wydatkowane z naruszeniem prawa w wysokości 9 580 528.65 złotych dotyczą środków pochodzących z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wydatkowanych na: zadania nie ujęte w gminnych programach PRPA, zadania nie związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i wydatkowane z naruszeniem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych.
Uszczuplenia w dochodach wyniosły więc łącznie 735 939.22 złotych, w tym: uszczuplenia budżetu państwa - 16 077.40 złotych, uszczuplenia budżetów samorządowych - 714 108.62 zł. Te pierwsze to wynik wypłacania przez część gmin członkom gminnych komisji RPA diet zamiast wynagrodzeń, od których należało naliczyć podatek dochodowy. Te drugie dotyczą m. in. kwot należnych opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, które nie wpłynęły do gmin. Inne nieprawidłowości finansowe ustalone w toku kontroli wyniosły 1 064 162.00 złotych.
Raport nosi datę 21 marca 2001, jest podpisany przez dyrektora Delegatury NIK w Poznaniu, Joannę Alicję Pelc, a zatwierdzony przez prezesa NIK, Janusza Wojciechowskiego.



Przypisy

[1] Nie podajemy nazw gmin wymienionych w raporcie NIK, ponieważ nie chodzi nam o wytykanie, lecz o pokazanie charakterystycznych tendencji i typowych zjawisk. Tym bardziej, że NIK objął kontrolą jedynie około 3% gmin, a w pozostałych też na pewno udałoby się znaleźć podobne nieprawidłowości.
[2] Dz. U. z 1997 r. nr 137 poz.926 ze zmianami.